碳排放權交易是實現碳中和目標的重要手段。2021年7月16日，全國碳市場正式開始交易，3年來市場運行初具成效，提供全國范圍的價格信號，引導碳減排資源優化配置。在完成第二個履約周期后，我國正著眼于將全國碳市場范圍擴大到不同行業，科學設計配額基準值，并借鑒國際經驗出臺合理的配額結轉政策。本文梳理了我國強制減排市場的構建邏輯、自愿減排市場的改革思路，并對未來電碳協同發展進行思考，以提供決策參考。
1．強制減排市場構建邏輯
碳中和是全球新的價值共識，我國作出力爭于2030年碳達峰、努力爭取2060年碳中和的承諾，是人類氣候合作領域的里程碑式事件。碳排放交易體系是國際上常見的碳減排政策工具，其核心優勢在于靈活性以及能夠實現全社會減排成本效益最優。
經過近10年的地方試點和建設準備，2021年7月全國碳排放權交易市場實現了電力行業的交易運行。截至2023年底，全國碳市場完成了第二個完整的履約周期各項工作任務，共納入發電行業重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量超過50億噸，占我國碳排放總量的40%以上。根據歷史產量和基準值，政府向控排單位免費發放所有配額，因此全國碳市場暫時沒有產生任何收入。此外，全國碳市場僅限現貨交易，尚未推出碳排放權期貨及衍生品工具。截至2023年底，全國碳市場累計運行598個交易日，累計成交量4.4億噸，累計成交額超過249億元。
現階段，全國碳市場尚處于發展初期，其運行旨在降低所覆蓋設施生產活動的碳強度，而非減少碳排放總量，其本質是一種可交易的績效標準（Tradable Performance Standard, 簡稱TPS）。傳統基于總量的碳市場（Cap-and-trade），其配額總量與分配方案是根據歷史數據提前設定的，可以直接控制整個交易體系的排放上限，然而，由于經濟預期偏差、能源價格波動、技術創新存疑等因素，其總量上限的設定可能偏離實際。相比之下，全國碳市場向控排企業發放的配額總量并不提前設定，而是取決于政府事后設定的行業碳排放績效基準與企業在履約期內的實際生產活動水平，由此形成的靈活總量機制有助于在經濟繁榮時期發放更多的配額、在經濟衰退時收緊配額分配。此外，TPS不僅鼓勵企業提高能效水平，而且其凈稅收效應僅存在于排放強度超出基準值的企業，因此對產品價格和產量的影響相對較小，更符合我國國情。
2．自愿減排市場改革思路
國際層面，碳抵消正在被視為高風險政策工具。原因有二：其一，碳抵消的環境經濟效益能否實現取決于其環境完整性，而確保其具有環境完整性的管理規則和流程設計極易出錯；其二，若上述錯誤出現并導致低誠信的碳抵消，則會造成糟糕的氣候結果，因為碳抵消是在補償項目減少了排放量的前提下頒發的污染許可。
澳大利亞最新的研究成果證實了碳抵消的高風險和減排局限性：研究基于182個評估項目，分析了澳大利亞碳抵消計劃下的人類誘導原生森林再生項目（HIR）的表現，研究表明HIR項目區域內并未實質性增加木本植被覆蓋，然而這些項目卻獲得了2740萬噸的碳信用；通過與項目外相鄰區域對照，發現HIR項目區域森林和木質覆蓋的變化主要受到項目活動以外的因素影響（很可能是降雨變異性）。
監管機構也逐漸對碳抵消市場給予更多關注。其中，國際可持續發展準則理事會（ISSB）要求企業披露氣候目標在多大程度上依賴碳抵消，歐盟《為綠色轉型而賦能消費者指令》禁止產品或服務提供者作出基于溫室氣體排放抵消的環境影響聲明。企業使用碳抵消遭遇強監管，我國對歐出口企業再難利用CCER等碳抵消宣傳輸歐產品的低碳優勢。
盡管如此，仍有諸多政策制定者認為碳抵消是必不可少的。最典型的是《巴黎協定》第6條，其構建了兩種國際碳市場機制，締約方可利用這兩種市場機制開展合作減排以幫助其達成國家自主貢獻，并進一步提升減排力度。再比如國際航空碳抵消和減排機制（CORSIA）。而在我國，“碳匯交易納入全國碳排放權交易市場”被寫入碳達峰碳中和頂層設計文件，足以窺見碳抵消在我國溫室氣體減排一攬子工具中的重要地位。
2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式重啟。CCER市場與全國碳市場互為補充，共同組成我國完整的碳交易體系。當前，全國碳市場僅覆蓋電力行業，且只允許電力控排企業參與交易。CCER的重啟，一方面通過抵消機制給控排單位提供更多履約選擇，另一方面支持林業碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等項目發展，也有利于激勵更廣泛的行業、企業參與溫室氣體減排行動。
吸收國際經驗，CCER重啟迎來多重變革。一是方法學管理由備案制轉為審批制，作為數據質量管理的前置事項。首批發布了4個方法學，嵌入額外性論證工具，明確免于論證的項目條件，以避免財務造假問題。二是突出自愿屬性，項目行政備案逐步過渡到“公示+登記”，第三方審核機構成為數據質量管理的關鍵環節，引入市場監管總局嚴格管理其資質和職業規范。三是加強數據質量管理，實行項目業主和第三方審核機構“雙承諾”機制。
3．碳市場與綠證市場協同發展經驗
2023年7月，國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合印發《關于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作 促進可再生能源電力消費的通知》（以下簡稱《通知》），實現綠證對可再生能源電力的全覆蓋。在現有機制下，部分并網海上風電和并網光熱發電項目既可以獲得綠色電力證書，也符合CCER項目開發要求，部分國際規則質疑這兩類項目的環境屬性存在重復開發和計算，我國部分外向型企業甚至被海外客戶禁止使用綠證證明其可再生能源電力消費。
與歐盟碳市場不同，中國碳市場正在考慮將電力間接碳排放納入監管，理由是當前碳價無法通過電價傳導至用戶側。為鼓勵用戶側節能減排和消納非化石能源電力，應當將電力間接碳排放也納入碳市場。由此，“綠電消費能否核減碳排放”便成為電解鋁等高耗能行業的關注焦點。根據生態環境部最新發布的《企業溫室氣體排放核算與報告指南 鋁冶煉行業（征求意見稿）》，自發自用非化石能源電量和通過市場化交易購入使用的非化石能源電力消費量的碳排放將被核減為零，“證電合一”的綠證得到全國碳市場認可。 同時，市場對“雙重計算”的質疑也隨之而來，其中一類“雙重計算”就是指CCER和綠證的重復計算。事實上，《通知》明確指出，“綠證是可再生能源電量環境屬性的唯一證明”，其代表的環境屬性是指可再生能源發電量排放為零，體現的是可再生能源發電機組本身的物理排放特性，而CCER是一種基于基準線計算的減排量，是在補償項目減少了排放量的前提下頒發的污染許可，兩者并不存在重復計算。部分并網海上風電項目、并網光熱發電項目，既能夠出售綠證獲得兜底補貼，又能夠出售減排量獲得正向激勵，這是出于對可再生能源發展的鼓勵和支持。
第二類“雙重計算”是指綠電消費與基于位置的電網排放因子的重復計算。如果從電網采購綠電的碳排放被調整為零，意味著這部分可再生能源電力的環境屬性已經被使用，那么該部分電量應當從電網排放因子計算公式的分母中扣除，以避免環境屬性在消費側被“雙重計算”。此前，我國發布的電網排放因子是基于位置的電網排放因子，僅根據區域發布平均電網排放因子。參考國際經驗，我國應當考慮可再生能源的環境屬性交易結果，補充發布基于市場的電網排放因子，這是構建電碳協同機制的關鍵環節。
2024年4月12日，生態環境部、國家統計局發布了2021年電力二氧化碳排放因子，其中全國電力平均二氧化碳排放因子（不包括市場化交易的非化石能源電量）即是基于市場的電力排放因子，也可稱之為“全國電力剩余排放因子”。這表明主管部門正在采取措施消除第二類“重復計算”。4月26日，國家能源局發布《可再生能源綠色電力證書核發和交易規則（征求意見稿）》，明確綠證有效期2年，超過有效期或經綠色電力消費認證的綠證將被核銷。由此可見，欲科學計算基于市場的電力排放因子，還有諸多細節問題需要處理，例如綠證時效性與電網排放因子更新頻率匹配、基于綠證的轉移量還是簽發量計算、市場化交易的非化石能源電量與經綠色電力消費認證的綠證匹配等。
總體上，我國的經濟發展階段決定了碳市場的構建邏輯。TPS在政府、企業、消費者層面的阻力較小，因此初期全國碳市場是基于強度的市場。不同于歐盟碳市場，全國碳市場計劃覆蓋電力間接碳排放，以更好地發揮消費側的減排潛力。此外，作為全國碳市場的補充機制，CCER將改革重點放置于環境完整性和數據質量管理，CCER制度體系在方法學管理、項目公示登記、第三方審定核查等方面迎來重大變革。
展望未來，我國碳排放權交易體系與綠證體系方興未艾，然而，國際“綠色壁壘”日益盛行，為提升碳市場與綠證的國際認可度、破解外向型企業面臨的“綠色困局”，我國亟需構建電碳協同機制，著力解決兩套工具協調不暢問題，推進完善碳市場與電力市場的銜接機制，加強綠電綠證與碳市場的有效聯動，為推動經濟體系綠色低碳轉型發展掃清障礙。
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